国企改革指导意见（2019-2020年国企改革指导意见全文解读）

本文目录

• 2019-2020年国企改革指导意见全文解读
• 国企改革1+N包括哪些
• 中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见的意见解读
• 深化国企改革的指导意见关于国企工资待遇方面的规定
• 2021年，国企改革将从九个方面着力
• 国企改革1+12具体是哪些文件
• 国企改革1+N政策体系
• 中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见的发文背景
• 解读《关于深化国有企业改革的指导意见》利弊
• 国企改革方案指导意见解读

2019-2020年国企改革指导意见全文解读

9月13日，******、国务院印发《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《改革意见》）。这是新时期指导和推进国企改革的纲领性文件，从总体要求到分类改革、完善现代企业制度和国资管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失等方面提出了国企改革目标和举措。 《改革意见》提出积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。同时，在分类监管、股权多元化、混合所有制改革、国企重组整合等方面有不少亮点。 “本轮改革的一大优势在于，资本市场和金融工具比以往更完善，为推动国有资产证券化创造了条件。”民生证券研究院高级宏观研究员朱振鑫在接受《证券日报》记者采访时表示，国有资产证券化一方面可以解决谁来盘活国有资产的问题，另一方面可以通过公开市场的竞价和监督促进政企分离，有效避免国有资产流失。对于证券化程度不同的国有企业，可采取如整体上市、借壳上市、反向收购母公司等不同模式提高证券化率。 着力推进整体上市 在目标上，《改革意见》提出，到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更加符合我国基本经济制度和发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。 财政部财政科学研究所研究员陈少强在接受《证券日报》记者采访时表示，“《改革意见》锁定的国有企业改革主要目标都是定性的，没有定量指标。鉴于我国规模庞大的国有资产规模，国有企业改革牵一发而动全身，必须要统一部署。 混合所有制改革不搞拉郎配 对于推进国有企业混合所有制改革，《改革意见》要求对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。 “这些都是为了突出改革质量，防止一些地方和部门为改革而改革，防止改革结果与改革目标背道而驰。”陈少强表示。 在推进国企混合所有制改革层面，《改革意见》明确鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等七大领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。 “混合所有制改革，在中央层面上关注纵向产业链混改，比如中石化 销售环节的混改，地方国企层面则关注发达地区混改，PPP作为一种特殊的混合所有制形式，在能源、通信、电力领域有较大应用空间。”朱振鑫分析说。 在探索实行混合所有制企业员工持股领域，陈少强表示，对于混合所有制企业，《改革意见》鼓励通过增资扩股、出资新设等方式，优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或者较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干人员等持股，对科技类国有企业来说无疑是重大利好。 国有资产将形成三层管理体制 在完善国有资产管理体制层面，《改革意见》提出以管资本为主改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。 朱振鑫表示：“现行国资管理体制由国资委 身兼‘裁判员’与‘教练员’双重身份。未来国有资产管理体制改革方向是参照国内的‘汇金模式’与国外的‘淡马锡’模式，形成独立的裁判员和教练员，推动政府职能向‘以管资本为主’转变，建立国资委—国有资本运营和投资公司—经营性国企的三层管理体制。” 此外，《改革意见》支持企业依法合规通过证券交易产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本用于更需要的领域和行业。同时，将加强国有资产基础管理，按照统一制度规范、统一工作体系的原则，抓紧制定企业国有资产基础管理条例。;

国企改革1+N包括哪些

关于国企改革本来有七八个文件，叫作“1+N”。目前各有关方面正加紧制定总体改革文件，混合所有制改革文件由发改委牵头。

国企改革总体改革方案由发改委、财政部、国资委、人社部分别牵头，各部委分工明确：由发改委负责制定混合所有制改革办法；财政部负责牵头三个文件，包括国有资产管理体制改革、成立和改组国有资本运营公司及投资公司的方案文件、以及国有资本预算改革方案的制定；

人社部主要负责薪酬改革方案及细则制定；国资委则牵头两个文件，一是深化国企改革指导意见，二是国有企业功能界定和分类。其中，深化国企改革指导意见即俗称的总文件。

中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见的意见解读

亮点一：到2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果《意见》指出，到2020年在重要领域和关键环节取得决定性成果，形成更符合我国基本经济制度和社会主义市场经济要求国资管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有经济活力控制力影响力抗风险能力明显增强。解读：顶层设计方案为下一步改革方向与路径定调中国人民大学国际政治经济学研究中心主任保建云表示，这是国企改革在已有基础上的新的重大推进。改革开放以来，国企改革从扩大企业经营自主权、建立现代企业制度到推进国有资产管理体制，取得了长足的进步和重大进展，然而，部分地区出现了国有资产流失、部分国有企业依然效率不高、产权不明的情况。此前，尽管已经有部分地区出台了地方性的国企改革方案，但缺乏顶层指导与设计，国企改革推进缓慢，而《意见》的出台则成为新一轮国企改革的国家顶层设计方案，为下一步国企改革的方向与路径定调。亮点二：分类监管 国有企业将分为商业类和公益类《意见》提出，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合。解读：有分类才有管理 有分类才有发展国务院国资委研究中心咨询部部长、学术委员会委员张春晓对此解释，对国有企业实行分类是一个非常好的选择，因为有分类才有管理，有分类才有发展。根据什么来划分？张春晓表示，对于商业性主要是能够凸显在市场中的商业运作，实现国有资产保值增值，能够放大企业经营的运行活力，能够放大市场的运行能力，以及它的载体能力，为市场的发展搭建良好的平台，这是商业类。公益类主要是考虑到民生以及公共服务、公共产品的提供，这是分类的大原则。张春晓说，在分类中一定要注意，不管怎么划分，必须坚持国有资产的全民性，不能因为划分，把国有资产划分没了，缩小了，国有资产丧失了。在划分中还要坚持动态性，要根据市场的动态变化而实时的动态调整。商业类和公益类企业如何考核？张春晓回答，对于商业类的考核主要是考核它的保值增值、市场竞争力、活力、控制力，以及对经济引导作用。对于公益类主要考核它的民生保障功能、公共品提供的水平，主要是从保障功能上进行考核。亮点三：积极引入各类投资者实现国有企业股权多元化针对国有企业存在的制约不足的问题，《关于深化国有企业改革的指导意见》提出积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。解读：国企股权多元化有助减少高管腐败国有资产监督管理委员会研究中心许保利曾公开表示，国企股权多元化有助减少高管腐败。国有企业开始真正要成为市场竞争主体，参与市场竞争。作为市场竞争主体，国有企业必须要追求利润且要承担市场竞争的后果，即或是在市场竞争中发展，或在市场竞争中破产倒闭。但单一的国有产权很容易使国有企业预算约束软化，导致其行为扭曲，影响经营效率，国企高管也存在一定的利益寻租空间。混合所有制改革的推进恰恰可以解决国有企业软预算约束的问题。而进一步推进混合所有制改革，其应有之义就是意味着国有企业要开放股权，企业中的股权除国有外还要有非国有。亮点四：混合所有制改革不设时间表《意见》指出，发展混合所有制经济的目标是促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率。坚持因地施策、因业施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。解读：要实现"1+1》2"的效果 不能出现“灯下黑”张春晓表示，混合发展的目的，必须有利于国有资本放大功能，保值增值，增强活力，必须有利于引进的非公资本优势互补，取长补短，激发活力，要实现"1+1》2"的效果，绝不能因混合而混合。“拉郎配”式的混合极有可能造成打着市场的幌子，用混合所有制经济的手段，评估出缩水的国有资产，不仅导致国有资产新一轮的流失，还使非公经济的发展受到了极大的伤害。要实现国有经济进退自如，收放有度。在稳妥推进混合所有制经济的过程中，必须强化对国有资产的监管，搭建良性的、公平公正公开的运行平台。绝不能搞暗箱操作，不能出现“灯下黑”。稳妥推进混合所有制经济发展，不是说要把原有的国有资产其中的一块蛋糕切去，而是说引进优秀的战略投资者，把存量资产做大，把蛋糕做大。另外，还要让国有经济和非公经济共同再做一个蛋糕，把老蛋糕做大，把新蛋糕再做强再做大。亮点五：国资委向“以管资本为主”转变张春晓表示，经营权和所有权是企业的管理者和经营者非常重要的两大权利，在这次《意见》中，多次提出要划清经营权和所有权的界限，同时要使经营权和所有权分离，国资委以“管资本”为主。解读：给儿媳妇权利，让婆婆做好监督张春晓表示，经营权和所有权分离使监管和营运实现了各自的属性，国有企业经营的独立性更强，市场化程度更高，市场化的平台就非常容易搭建，市场化的运营效率就能够逐步提高。更有利于实现进一步提高国有资产的活力、控制力、影响力和抗风险能力的目标。张春晓表示，新一轮的改革对于国有企业的经营和国有资产的监管，都发生了重大的变化。2003年，国资委成立，管资产、管人、管事相结合，"三管"运行。在这一轮改革的意见中，监管和运行方式发生了改变，以管资本为主，强化国有资产监管。把国有资产的经营权和国有资产的管理权全部下放给了国有企业，国有资本和国有资产实现了分割，随着国有企业国有资本经营公司搭建成形，国有资产的监督管理部门将会把国有资产的经营权放到国有资本经营公司。在前一轮的国企的改革中，给国有企业的权利只有经营权。对于监管部门，它有了国有资产的管理权，监督权，所以国有企业因为它自身的权利的缩小，就是它在市场中运行中缩手缩脚，也就是经常说的“婆婆”管得太多，“儿媳妇”就没有办法干。在新一轮的改革中，给儿媳妇权力，让婆婆做好监督，儿媳妇能够干得更好，监管也就更有活力，更有效率，更有针对性。亮点六：加强和改进党对国有企业的领导《指导意见》强调，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，切实承担好、落实好从严管党治党责任，进一步加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设。加强对国有企业领导人员尤其是主要领导人员的日常监督管理和综合考核评价，及时调整不胜任、不称职的领导人员。切实落实国有企业反腐倡廉“两个责任”，完善反腐倡廉制度体系，努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制。解读：弱化了党的建设 国有资产的运营效率也会降低在新一轮的改革中，必须要强调坚持党的领导，加强党的建设。为什么这样说？在前一轮改革过程中，尤其是中央巡视组和地方各个巡视组进入到各级所有企业巡视过程中，发现一个问题，但凡是这个企业党组织建设做得好，国有企业的运行效率都是相对高的，而且国有资产的保值增值率相对是高的。调查发现，如果削弱了党的领导，弱化了党的建设，那国有资产的运营效率是同方向降低的，所以新一轮的改革中，从监管的层面上看，必须要坚持党的领导，加强党的建设。这次《意见》中开宗明义，国有企业属于全民，全民就是股东，股东要求国有企业做什么，国有企业就必须做什么，中国共产党要代表全民的利益，就必须实现人民要求做的。**解读指导意见四大显著特点：绝不能让国企改革红利变成个人私利国资委副主任、党委副书记张喜武谈到，关于深化国有企业改革的指导意见，有着四个显著的特点：一是更加注重改革的精准性，坚持改革奔着问题去，有什么问题，就改什么问题；什么问题突出，就重点改什么问题。二是更加注重改革的规范性，先定规则再改革，依法有据搞改革。三是更加注重改革的系统性，强化改革措施之间的协同配合。四是更加注重改革的公开性，坚持公开透明，国企改革的政策、方案、措施、过程能够公开的都要公开，主动地接受监督，绝不能让国企改革的红利变成个别人的私利。

深化国企改革的指导意见关于国企工资待遇方面的规定

******、国务院近日印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，《指导意见》共分8章30条，从分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导等方面，对深化国有企业改革作出重大部署。国务院国资委主任、党委书记张毅就《指导意见》进行解读时表示，将在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域加快向非国有资本推出一批项目，实行同股同权；试点并稳妥有序推进混合所有制企业员工持股。 　　深化国企改革 　　五项基本原则 　　坚持和完善基本经济制度。坚持改革方向。坚持增强活力和强化监管相结合。坚持党对国有企业的领导。坚持积极稳妥统筹推进。 　　主要目标 　　到2020年，形成更加符合我国基本经济制度和发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，造就一大批德才兼备、善于经营、充满活力的优秀企业家，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。 　　六项重点任务 　　1 　　分类推进国有企业改革 　　将国有企业分为商业类和公益类。 　　商业类国企：按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。 　　公益类国企：以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。 　　如何分类？ 　　按照谁出资谁分类的原则，履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，划分并动态调整本地国有企业功能类别。 　　2 　　完善现代企业制度 　　3 　　完善国有资产管理体制 　　4 　　发展混合所有制经济 　　5 　　强化监督防止国有资产流失 　　6 　　加强和改进党对国有企业的领导 　　充分发挥企业党组织政治核心作用，加强企业领导班子建设，切实落实企业反腐倡廉“两个责任”。 　　《意见》出台过程 　　起草阶段：按照中央全面深化改革领导小组的部署，在国务院的直接领导下，国务院国资委会同发改委、财政部等有关部门通过调研和充分听取意见，起草了《指导意见》。 　　审议通过：文件稿经多次研究修改后，先后提请国务院常务会议、中央全面深化改革领导小组会议和中央*****会审议通过。 　　公布实施：以******、国务院的名义公布实施。 　　简政放权转变国资监管机构职能 　　问：对增强国有企业活力和市场竞争力，提出了哪些改革措施？ 　　答：一是依法落实企业自主权。继续推进简政放权，依法落实法人财产权和自主经营权；转变国资监管机构职能，由以管企业为主向以管资本为主转变，将依法应由企业自主决策的事项归位于企业；切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，法无授权任何部门和机构不得干预。二是推动企业完善市场化经营机制。推进公司制股份制改革，积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市；建立企业领导人员分类分层管理制度，推行职业经理人制度，合理增加市场化选聘比例；实行与相适应的企业薪酬分配制度；深化企业内部用人制度改革，建立能上能下、能进能出的合理流动机制。三是促进企业公平参与竞争。完善相关法律法规和配套政策；加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，为国企公平参与市场竞争创造条件。 　　机关事业单位所属企业国有资本归位 　　问：围绕以管资本为主加强国有资产监管，提出了哪些改革措施？ 　　答：一是以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。准确把握履行出资人职责的定位，建立监管权力清单和责任清单，实现以管企业为主向管资本为主的转变。该管的要科学管理，决不缺位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全；不该管的要依法放权，决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。二是以管资本为主改革国有资本授权经营体制。改组组建国有资本投资、运营公司，作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起保值增值责任。三是以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置。以市场为导向、以企业为主体，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。四是以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，加强国有资产基础管理，建立覆盖全部国企、分级管理的国有资本经营预算制度。 　　发展混合所有制经济不搞拉郎配 　　问：对发展混合所有制经济，提出了哪些要求和措施？ 　　答：《指导意见》明确，发展混合所有制经济，要坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。要引入非国有资本参与国企改革，鼓励非国有资本投资主体通过多种方式，参与国企改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理，实行同股同权，切实维护各类股东合法权益；在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域加快向非国有资本推出一批符合产业政策、有利于转型升级的项目；开展多类型政府和社会资本合作试点，逐步推广政府和社会资本合作模式。要鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业，通过市场方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对有发展潜力、成长性较好的非国有企业进行股权投资；鼓励国企通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国企进行股权融合、战略合作、资源整合。探索实行混合所有制企业员工持股，在试点取得经验基础上稳妥有序推进。 　　及时回应社会关切防止国有资产流失 　　问：在国有企业改革中，如何强化监督防止国有资产流失？ 　　答：一是强化企业内部监督。加强对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督。二是建立健全高效协同的外部监督机制。强化出资人监督，加强和改进外派监事会制度，加强审计、纪检监察监督和巡视工作，整合监督力量，形成监督工作的闭环。三是实施信息公开加强社会监督。完善国有资产和国有企业信息公开制度，及时回应社会关切，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。四是严格责任追究。建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制。 　　均据新华社 　　国企改革 　　那些年那些事 　　1984年-1998年 　　启动攻坚 　　自1984年城市经济体制改革启动，到1998年开始改革攻坚期间，企业承包经营责任制全面推行，一些重大改革措施，如国有中小企业改制、公司制股份制改革、企业破产的操作、建立再就业中心托管下岗职工等也开始探索或试点。 　　随着其他所有制企业快速发展、市场竞争日趋激烈，国有企业逐渐面临严峻挑战。到1997年，国有独立核算工业企业中亏损企业的亏损额比1987年上升十多倍，相当一部分企业不能正常发放工资和退休金。 　　1998年-2002年 　　三个突破 　　1998年至2002年，国企改革在三方面实现了突破：通过国有中小企业改革，上百万家国有、集体中小企业改制退出公有制序列；通过国有大中型困难企业的政策性关闭破产，5000多户扭亏无望的困难企业退出市场；通过再就业中心和基本保障线政策，托管、安置了近3000万下岗职工，建立了国企职工可以流动的机制。 　　在前期改革过程中，国有大企业的体制基本没有触动，在迅速发展的市场环境中其问题日益暴露。 　　2002年- 　　结构调整 　　2002年11月召开的党的十六大决定启动国有资产管理体制改革。随后成立的国资委，制定和建立了包括企业清产核资制度、企业经营业绩考核制度、国有资本经营预算制度等在内的企业国有资产管理法规和制度体系，还推进了一系列有针对性的改革和结构调整措施，如企业内部及企业之间的重组、企业改制上市、建立规范的董事会试点、减轻国有企业的社会负担等等

2021年，国企改革将从九个方面着力

李锦

2021年是“十四五”开局之年。随着国企改革三年行动方案的贯彻落实，“十四五”开局是在中国国有企业改革紧锣密鼓前行中到来的。“十四五”时期，中国国有企业改革将围绕一个中心三大方面上取得明显成效开展：一个中心是市场微观主体活力，三个方面一个是市场体制的完善，一个是市场配置的优化，一个是市场主体机制建立。而国有经济与民营经济构建新产业链使得国有企业改革的综合效能，在加快构建新发展格局进一步得到提升。通过破除体制机制障碍，以改革有效拓展发展空间，充分激发增长潜力。在重点改革任务上，将会步子更大、节奏更快、举措更实、效果更好，可望在重点领域和关键环节获得突破性进展。

中国国企改革趋势，受百年巨变的形势所决定。国企改革的艰巨性、复杂性、长期性，同时面临百年巨变的紧迫性，改革的任务目标面临疫情之后的经济复苏与全球产业链重构。今后五年，中国企业的宏观经济运行面临的风险挑战是空前的。具体表现为，中国经济面临的外部压力上扬，中美贸易冲突重回政治舞台，外部不确定性可能再攀高峰；企业面临逆全球化、价值链产业链重构的挑战；微观主体企业的积极性和活跃程度不高；处在中国工业化中期的传统行业结构，缺乏可持续发展的竞争力；粗犷型模式带来的产能过剩、资源浪费、生态破坏、结构扭曲等问题仍然十分突出，制约着中国企业的可持续发展。当然，最为重要的是 科技 力量差距，核心竞争力的不足，受制于人，这是中国国有企业的痼疾。国资国企改革是国家经济改革大局的重要组成部分，是关键和主轴，发挥国企改革的突破和先导作用。国企改革势必加强主动性，强调针对性，克服盲目性，倡导应变性，提升创新性，追求实效性。

中国国企改革趋势，是由国企的地位与任务所决定的。随着中国开启现代化国家新征程，科学把握新发展阶段，坚定贯彻新发展理念，积极构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，到二〇三五年建成 社会 主义现代化国家，建成现代化经济体系，国有企业是中国特色 社会 主义的重要物质基础和政治基础，关系公有制主体地位，国企改革要坚持有利于国有资产保值增值、有利于提高国有经济竞争力、有利于放大国有资本功能的“三个有利于”方针稳定发展。从具体来说，国有企业在十四五期间关乎国家的政治经济安全与 社会 **，强化在维护国家安全和产业基础的支撑能力。

中国国企改革趋势，将沿着自身的 历史 逻辑前行。十四五深化国有企业改革的重要抓手是国企改革三年行动方案的实施。党的十八届三中全会，以“全面深化”为标志，意味新一轮国企改革开始，发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，吹响新一轮国有企业改革的集结号。2015年9月的《关于全面深化国企改革的指导意见》，构建了改革的顶层设计和“四梁八柱”。2020年7月三年行动方案通过，标志着国有企业改革的务实笃行向纵深发展，进入决定性的三年。从发展逻辑上看，全面深化改革头三年是夯基垒台、立柱架梁的三年，顶层设计出台后是边试边行、积厚成势的四年，2020年到2022年是务实笃行纵深发展的三年。五年改革，关键看三年。三年开好头，起好步，五年便顺势进展。

目前，中国国有企业正在制定十四五规划，在危机中育先机、于变局中开新局，酝酿下先手棋、抢抓改革机遇。局面变幻，然而中国企业的改革与发展是可以预料的，大体上国企改革将从九个方面着力。

着力点之一，完善治理，打造真正的市场主体，打好公司制改革“收官”之战。 央企的公司制改革已全面完成，超过96%的地方国资委出资企业完成改制，但是**公司现象仍然存在。党委会、董事会、经理层与监事会等治理主体的权利、义务和责任，将会进一步清晰界定，推动章程和议事规则的个性化设计，建立有效制衡的公司治理机制，重点解决所有权与经营权分开，使企业成为独立的市场主体。实现“一个打造、两个完善”的改革目标，即打造真正的市场主体、完善企业法人治理结构和完善市场化经营机制。

着力点之二，加大授权放权力度，健全管资本为主的国有资产监管体制。 提速构建国资监管“大格局”，深化国有资本投资、运营公司改革试点工作，试体制、试机制、试管控模式，有效发挥“两类公司”在国有资本布局上的调节作用。2021年在条件成熟的市场竞争性企业成立几家投资经营公司。同时，在重点领域制订科学、可量化、可考核的国资系统智能化监管指标，如利润率、资产负债率、劳动生产率、资金回报率以及创新研发能力指标等，以此动态监管国有资本，并形成风险预警机制。

着力点之三，围绕主业进行结构调整，配强新的产业链条。 围绕主业有效推进企业战略性重组和专业化整合，是2021年的重中之重。2021年中国经济大概率强势复苏，如何利用周期反弹的机遇打开结构改革的空间，国企在重要行业和关键领域发挥保障作用，强化在维护国家安全和产业基础的支撑能力，提升国防军工、能源资源、粮食、战略性网络基础设等领域的保障水平。同时围绕“主业”，重新洗牌，在产业链中高端上配置，做强做优做大国有企业。国有企业将强化保障公益民生和普遍服务能力，加大民生的基础设施投入力度，将进入新型消费领域。

着力点之四，企业战略性重组和专业化整合，提高产业集中度。 最引人注目的是，各省市区整合持续不断地推进，提高产业集中度，加大钢铁、煤炭、化工、交通运输行业重组。对解决过剩问题的办法是兼并重组，不会出现多米诺骨牌式的“倒闭潮”，更大可能是出现“兼并潮”；对民营企业、民营上市公司由于高**和股权高比例质押出现的风险多采用并购方式解决，不少国企将参与这场并购。

着力点之五，以国有大型龙头企业为主体重构产业链条，加强大中小企业协同创新。 2021年将出现一个新现象，围绕重点产业链、重大投资项目，由国有企业领头，加大与民营企业、中小企业全方位合作，打通堵点、连接断点，形成上下游、产供销、大中小企业协同发展的局面，以加强要素保障，保证各类商场、市场和生活服务业正常供给，深化产权领域合作发展，打造具有战略性和全局性的完整的产业链，发挥“国家队”在实现产业基础高级化、产业链现代化的作用，由二元经济结构向一体化协调发展转变。

着力点之六，混改以深度转化经营机制为主线，分层分类推进。 混改主题由混资本为主向混机制为主转变，形式上从单一的混改走向以混改为主线的综改新阶段。着力引入高匹配度和协同性战略投资者，给予其董事会席位，提高参与权，充分发挥战略股东在业务合作、改革发展等重大事项决策上的积极作用， 探索 有别于国有独资公司的治理机制和监管模式。在这个过程中，数字经济和实体经济深度融合，国企与互联网企业的混合所有制经济，使得互联网公司可以进入国企，更好地发挥其技术和创新能力。推进能源、铁路、电信、公用事业等行业竞争性环节市场化改革与网运分离，完善支持非公有制经济进入电力、油气等领域的实施细则和具体办法，大幅放宽服务业领域市场准入，向 社会 资本释放更大发展空间。

着力点之七，以“要素市场化”为着眼点，加快健全市场化经营机制。 全面推行经理层任期制和契约化管理、全面推行市场化用工，用好国有企业激励“工具箱”中较为丰富的方式方法，统筹运用各类中长期激励政策，完善市场化薪酬激励机制。在企业 科技 创新中，进行大胆充分的激励，加强关键技术攻关能力，从创造适合 科技 创新的环境和动力机制着手，健全 科技 成果归属和利益分配机制，提高研发团队及重要贡献人员分享 科技 成果转化转让收益。包括风险降低机制、市场动力机制、制度激励机制、政府促进机制、现代创新爆发新机制。

着力点之八，在高水平对外开放中发挥市场主体优势，增强国企全球化资源配置能力。 积极推进国企在“一带一路”发展，对标世界一流企业，增强国有企业全球化资源配置能力，提升对全球产业链和价值链的控制力。以重大基础设施建设为骨架，以产业园区为平台，聚焦重点深耕细作，强化国内发展与“一带一路”建设的相互支撑，倡导和推动多边合作机制，海外企业从并购获得了先进技术，在消化、吸收这些技术的基础上再进行大规模集成创新。

着力点之九，总结推广“双百企业”等国企改革试点的经验，发挥引领示范带动作用。 2021年将大力推进“双百行动”“区域性综合改革试验”“科改示范行动”等专项工程，开展专项或综合评估，重视集成改革效果，要直面差距和不足，解决改革不平衡、不充分的问题，根据评估结果动态调整“双百企业”名单。力求改革在更大范围复制推广和应用，引领今后的国企改革更多地朝着综合集成的方向迈进。

（作者为中国企业研究院首席研究员，著名国企政策研究专家)

国企改革1+12具体是哪些文件

国企改革的顶层设计的文件已经出台，标志是“1+12”个文件印发，主体框架已经搭出来了。“1”是指首先会出台一个深化国企改革指导意见，“12”是指十二个配套方案。“1”是指：《关于深化国有企业改革的指导意见》顶层设计方面最重要的有两个：国企改革指导意见和完善国有资产管理体制方案。关系到全局工作的方案有六个：国企功能建立与分类改革方案、国有经济布局与结构调整方案、投资运营公司方案、剥离企业办社会和解决历史遗留问题实施方案，以及发展混合所有制经济意见、完善国企公司法人治理结构方案。十项改革试点包括：1.落实董事会职权试点；2.市场化选聘经营管理者试点；3.推行职业经理人制度试点；4.企业薪酬分配差异化改革试点；5.国有资本投资运营公司试点；6.中央企业兼并重组试点；7.部分重要领域混合所有制改革试点；8.混合所有制企业员工持股试点；9.国有企业信息公开工作试点；10.剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题试点。

国企改革1+N政策体系

法律分析：国企改革总体改革方案由发改委、财政部、国资委、人社部分别牵头，各部委分工明确：由发改委负责制定混合所有制改革办法；财政部负责牵头三个文件，包括国有资产管理体制改革、成立和改组国有资本运营公司及投资公司的方案文件、以及国有资本预算改革方案的制定；

人社部主要负责薪酬改革方案及细则制定；国资委则牵头两个文件，一是深化国企改革指导意见，二是国有企业功能界定和分类。其中，深化国企改革指导意见即俗称的总文件。

法律依据：《中华人民共和国公司法》

第一条 为了规范公司的组织和行为，保护公司、股东和债权人的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。

第二条 本法所称公司是指依照本法在中国境内设立的有限责任公司和股份有限公司。

第三条 公司是企业法人，有独立的法人财产，享有法人财产权。公司以其全部财产对公司的债务承担责任。有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。

中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见的发文背景

国企改革是个长期、艰难的探索过程，改革开放以来，国企改革的步伐从未停止过。自1984年城市经济体制改革启动，到1998年开始改革攻坚期间，企业承包经营责任制全面推行，一些重大改革措施，如国有中小企业改制、公司制股份制改革、企业破产的操作、建立再就业中心托管下岗职工等也开始探索或试点。随着其他所有制企业快速发展、市场竞争日趋激烈，国有企业逐渐面临严峻挑战。到1997年，国有独立核算工业企业中亏损企业的亏损额比1987年上升十多倍，相当一部分企业不能正常发放工资和退休金。1998年至2002年，国企改革在三方面实现了突破：通过国有中小企业改革，上百万家国有、集体中小企业改制退出公有制序列；通过国有大中型困难企业的政策性关闭破产，5000多户扭亏无望的困难企业退出市场；通过再就业中心和基本保障线政策，托管、安置了近3000万下岗职工，建立了国企职工可以流动的机制。在前期改革过程中，国有大企业的体制基本没有触动，在迅速发展的市场环境中其问题日益暴露。2003年后，我国的国有企业改革进入以国有大企业改革为重点的阶段。2002年11月召开的党的十六大决定启动国有资产管理体制改革。随后成立的国资委，制定和建立了包括企业清产核资制度、企业发展战略和主业管理制度、企业经营业绩考核制度、国有资本经营预算制度等在内的企业国有资产管理法规和制度体系。同时，国资委还推进了一系列有针对性的改革和结构调整措施，如企业内部及企业之间的重组、推动企业内部三项制度改革、企业改制上市、建立规范的董事会试点、减轻国有企业的社会负担、解决企业的历史遗留问题等等。30多年来，改革使国有企业面貌发生巨大变化，但改革还在继续，还有大量的工作需要推动和完成，还需要攻坚克难。 为更好地贯彻落实《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，按照中央全面深化改革领导小组的部署，在国务院的直接领导下，国务院国资委会同发展改革委、财政部等有关部门通过深入调查研究和充分听取意见，起草了《指导意见》。文件稿经多次研究修改后，先后提请国务院常务会议、中央全面深化改革领导小组会议和中央*****会审议通过，并以中共中央、国务院的名义公布实施。

解读《关于深化国有企业改革的指导意见》利弊

　　 【核心摘要】 ******、国务院近日印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，这是新时期指导和推进国有企业改革的纲领性文件。此次国企改革方案有哪些特点和亮点?如何使国企真正成为独立市场主体?如何以管资本为主加强国资监管?记者采访国资系统有关负责人和专家，回应社会各界对改革关切。 　　关切一：此次国企改革方案有哪些特点和亮点? 　　国资委主任张毅在回答记者提问时表示，指导意见经多次研究修改后，先后提请国务院常务会议、中央全面深化改革领导小组会议和中央*****会审议通过，并以******、国务院的名义公布实施。 　　“针对国有企业改革发展中存在的突出矛盾和问题，指导意见全面系统提出深化国有企业改革的一系列举措。既体现一以贯之的传承性，又体现与时俱进的创新性;既体现改革的协同性、耦合性，又体现措施的针对性、有效性。”中国企业研究院首席研究员李锦说。 　　具体来看，指导意见有四方面突出亮点：一是强调国有企业属于全民所有，深化国有企业改革就是要保护好、使用好、发展好国有资产，做强做优做大国有企业; 　　二是强调国有企业要真正成为独立的市场主体，提出一系列符合市场经济规律和企业发展规律的改革措施，破除体制机制弊端，激发企业活力; 　　三是强调坚决防止国有资产流失，多措并举加强国有资产监督，实施信息公开建立阳光国企，强化决策问责和监督问责，从制度上遏制国有企业腐败问题; 　　四是加强和改进党对国有企业的领导，把党的领导与完善公司治理统一起来，将党建工作总体要求纳入国有企业章程，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。 　　关切二：如何使国企真正成为独立市场主体? 　　指导意见提出，国有企业改革要遵循市场经济规律和企业发展规律，坚持政企分开、政资分开、所有权与经营权分离;促使国有企业真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体。 　　张毅指出，把国有企业打造成为独立的市场主体，充分激发和释放企业活力，提高市场竞争力和发展引领力，是深化国有企业改革的出发点和落脚点。 　　“国有企业首先是企业，要遵循市场经济规律和企业发展规律。”国资委研究中心主任楚序平说，“市场”一词在指导意见中出现35次，是贯穿全文的一条主线，坚持市场化改革方向，将为增强国有企业活力释放巨大政策红利。 　　一系列相关重要措施在指导意见中体现：依法落实企业法人财产权和经营自主权;转变国有资产监管机构职能;推动企业完善市场化经营机制推进公司制股份制改革，积极引入各类投资者;商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作;依法独立自主开展生产经营活动…… 　　楚序平说，通过这一系列改革措施，充分调动企业经营管理者和职工的积极性、主动性和创造性，激发国有企业的内生活力，使国有企业真正成为充满生机活力的市场主体，促进国民经济持续健康发展。 　　关切三：如何以管资本为主加强国资监管? 　　以管资本为主加强国有资产监管，是党的十八届三中全会对国有资产监管工作提出的新要求，为完善国有资产监管体制明确了大方向，规划了主路径。 　　指导意见强调，推动以管企业为主向以管资本为主转变，要建立监管权力清单和责任清单“两个清单”;做到“三个归位”，即将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。 　　国家行政学院研究员张春晓说，实现以管资本为主的目标，就是要推进国有资产监督管理机构的职能转变，科学界定国有资产出资人监管边界，推进所有权和经营权分离，不干预企业经营自主权。 　　指导意见提出，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司;优化国有资本布局结构，坚持以市场为导向、以企业为主体，紧紧围绕服务国家战略，优化国有资本重点投资方向和领域。 　　一个可操作的做法是，“通过加大国有企业重组力度，使国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中。”李锦说。 　　关切四：如何防止国有资产流失遏制腐败? 　　国有资产来之不易，是全国人民的共同财富。张毅说，国有企业要先加强监管、防止国有资产流失，这一条做不好，国有企业其他改革难以取得预期成效，这是推进国有企业改革的一条重要经验和工作要求。 　　“过往，国有资产监督领域存在监督资源分散、多头重复监督等问题，一些国有企业也暴露出管理不规范、内部人控制严重、企业领导人员权力缺乏制约等现象。” 中国人民大学 教授刘俊海指出。 　　为此，指导意见提出，强化企业内部监督，强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，防止权力滥用;建立健全高效协同的外部监督机制，实施信息公开加强社会监督。 　　指导意见明确：“对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。” 　　张毅表示，要建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制，建立健全企业国有资产的监督问责机制，坚决遏制侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产等腐败现象，严厉查处违法违纪问题。 　　关切五：如何通过改革激发企业活力? 　　在各方看来，增强活力是搞好国有企业的本质要求，深化国有企业改革，要以解放和发展社会生产力为标准，以增强国有企业活力、提高国有资本效率中心。 　　指导意见提出一系列增强活力的重大举措，主要包括：依法落实企业法定财产权和经营自主权，通过界定功能明确不同企业的战略定位，推动国有企业同市场经济深入融合，激发企业的活力。 　　同时，建立国有企业领导人员分类分层管理制度，推行职业经理人制度，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例…… 　　对于指导意见提到的“建立健全企业各类管理人员公开 招聘 、 竞争上岗 等制度”“推进全员绩效考核”，李锦印象深刻，他说，只有切实做到收入能增能减、奖惩分明，建立能上能下、能进能出的合理流动机制，才能真正激发广大职工活力。 　　除此之外，李锦认为，文件中透射的推进资本专业化运作，优化国有资本配置，引入非国有资本参与国有企业改革等，都将有助于放大国有资本功能，激发各类资本的活力。 　　关切六：如何看待国企改革与社会公众关系? 　　指导意见开宗明义指出，国有企业属于全体人民所有，是推进国家现代化、保障人民共同利益的重要力量。 　　国有企业的全民性得到实现，国有企业就能真正发挥出主力军、骨干、排头兵的作用。张春晓说，“国有企业全民性的再一次强调，就是要让国有企业为全民所有、为全民服务、为国民经济的建设和发展服务。” 　　此番指导意见体现改革成果人民共同分享的思路，提出提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保证和改革民生，划转部分国有资本充实社会保障基金。 　　不仅如此，指导意见还支持社会公众参与国有资产监督和国有企业改革，具体措施包括：切实做到信息公开、建设阳光国企，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权等。 　　此外，国有独资、全资公司的董事会监事会均应有职工代表、推进全员绩效考核、建立分级分类的企业员工市场化公开招聘制度、依法妥善处理劳动关系调整等，则是强调了依法维护职工的合法权益。

国企改革方案指导意见解读

中全会以来，关于新一轮国企改革的顶层设计方案酝酿近两年时间，终于出炉。 多方博弈酝酿两年才出台 2013年11月，中共十八届三中全会通过《******关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出“积极发展混合所有制经济”。 从今年年初开始，“国企改革顶层设计方案即将出台”的消息多次传出，但直到今日才落定。其间，多位消息人士都曾告诉新京报记者，因为国企改革涉及的利益面太广，才导致总方案迟迟没有出台。 特别是此次《指导意见》首先提出的分类改革，国资问题研究专家、中国企业研究院首席研究员李锦就曾对记者表示，如果分类，竞争型的央企一旦放开，民营企业进来分蛋糕，曾经国企享受的垄断好处就没有了，所以肯定不愿意。李锦认为，改革就是利益调整，因此推动起来也更加艰难。 分类推动改革发展混合所有制 《指导意见》提出，国有企业属于全民所有。必须以经济建设为中心，坚持问题导向，继续推进国有企业改革，切实破除体制机制障碍，坚定不移做强做优做大国有企业。 《指导意见》从改革的总体要求到分类推进国有企业改革、完善现代企业制度和国有资产管理体制、发展混合所有制经济、强化监督防止国有资产流失、加强和改进党对国有企业的领导、为国有企业改革创造良好环境条件等方面，提出了新时期国有企业改革的目标任务和重大举措。 《指导意见》指出，到2020年，在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果。形成更加符合我国基本经济制度和发展要求的国有资产管理体制、现代企业制度、市场化经营机制，国有资本布局结构更趋合理，培育一大批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业，国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力明显增强。 此外，就在顶层设计艰难孕育的过程中，在十八届三中全会开幕，到如今将近两年的时间里。多省份和央企都已经先行先试。据新京报记者统计，在顶层设计之前，已经有超过20个省份出台国企改革相关文件，中石化、中石油等巨型央企以及去年国资委试点的六家央企等，都已经提前试水。 亮点1国企分类 分商业和公益类进行监管考核 在昨日公布的《指导意见》中，国企分类被放在了首要位置加以强调。而在十八届三中全会后，关于国企分类的讨论日趋激烈。今年两会，国务院总理***就提出了分类改革。 据李锦此前对新京报记者介绍，分类是改革的基础，这并不是第一次在国资改革顶层设计中讨论分类问题。但是直到此次，才进行了商业类和公益类的正式分类。李锦认为，新一轮国企改革中的分类当属重大突破。 《指导意见》提出，为提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。 其中，商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。 值得注意的是，如何进行类别划分的权利，属于出资人。《指导意见》提出，按照谁出资谁分类的原则，履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，划分并动态调整本地国有企业功能类别。 对于国企分类，国资改革专家、上海天强管理顾问公司总经理祝波善认为，国企分类非常重要，这将为未来后续的国企改革和监管奠定前提。这次文件回避了垄断这一表述，原来那些垄断性国企中的竞争类业务就是未来的改革目标和任务，也就是说要实现资产剥离。 比如说，中石油的加油站、炼油业务就要走向市场化竞争，石油开采仍将继续保持既有地位。国家电网的电网输送业务继续保持，配电业务将实现竞争化，这一点早在2002年就提出来了，但一直没有推进。 中欧陆家嘴国际金融研究院副院长刘胜军表示，对国有企业的分类是这次改革的一个亮点，同时对类别的界定也决定了本次改革的力度。 刘胜军认为，按照文件思路，商业类企业对应的是充分竞争领域，充分竞争领域到底有多大决定了本次改革的力度。在刘胜军看来，按照国际惯例，90%以上的领域都是充分竞争领域，国有企业可以放弃控股权。英国并未在电信、铁路、石油、航空等领域实行国有化。除了自然垄断行业，绝大多数可以通过市场竞争。 【难点】 如何判断企业属商业还是公益类? 目前，具体应该如何分类的方法还没有公布。如何判断一个国有企业属于商业类还是公益类? 据民生证券宏观研究团队研究，目前至少已有22个省市出台了国企改革方案，其中有19个省市明确了国企分类方法，可根据类别数分为三分法与二分法。 北京、上海、宁夏等17省市采取三分法分类。其中16省市将国企分类为功能类、公益类/公共服务类和竞争类。功能类企业包括政府投融资平台或国有投资运营公司以及重要资源开发、重大基础设施建设领域的企业，承担政府在不同阶段赋予的专项任务和重大项目，如保障性住房建设投资中心。 公益类/公共服务类企业提供公共产品和服务保障城市运行，包括城市供水供气、公交、市政建设等国有企业。竞争类国企则以市场为导向，追求利润最大化。宁夏则在国企分类中将竞争类国企划分为盈利性国企。广东和四川两省采取二分法，广东将国企划分为准公共性企业和竞争性企业，四川“国有企业原则上分为功能性、竞争性两种类型。” 亮点2股权改革 混合所有制改革不设时间表 针对国有企业存在的制约不足的问题，《指导意见》提出积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市，创造条件实现集团公司整体上市。 《指导意见》指出发展混合所有制经济的目标是促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。坚持因地施策、因业施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。 鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改革，鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。对混合所有制企业员工持股，提出试点先行，健全审核程序，规范操作流程，严禁暗箱操作，防止利益输送。 对此，民生证券宏观研究员朱振鑫表示，混改方面，与十八届三中全会“积极发展”的提法相比有所弱化，未来将更加谨慎，主要是强调混合所有制不等于私有化，而是为做强做优做大国有企业服务。未来将在避免国有资产流失、推动国有资产保值增值的基础上，从战略投资的角度引入社会资本。混合所有制改革，在中央层面上关注纵向产业链混改，比如中石化销售环节的混改，地方国企层面则关注发达地区混改，PPP作为一种特殊的混合所有制形式，在能源、通信、电力领域有较大应用空间。 关于此前热烈讨论的员工持股问题，十八届三中全会的说法是“允许混合所有制经济实行企业员工持股”，此次则变为“对混合所有制企业员工持股，提出试点先行”。 中国国际经济交流中心咨询研究部副部长王军认为，员工持股此前外界非常关注，也有很多猜测，包括媒体报道全员持股被否定等说法。这次文件对员工持股的表态反映出中央的谨慎，防止利益输送。 亮点3政企分开 国资委转向管资本将建权力清单 国资委既当“老板”也当“婆婆”自其成立之日起一直被外界诟病。 此次，针对国有资产监管工作存在越位、缺位、错位等问题，按照以管企业为主向以管资本为主转变的要求，《指导意见》提出：一是以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，准确把握依法履行出资人职责的定位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，建立监管权力清单和责任清单。二是以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。三是以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。四是以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。 多位专家认为，这意味着国资委的职责变化。 对此，中国国际经济交流中心咨询研究部副部长王军认为，这代表着国有资产经营管理体制的重大改革，也是这次《指导意见》里的核心内容。以前国资委是管资产、管人、管事，以后国资委的角色将重新确定，只能是国有资产的监管者，不再是出资方。这对于减少政府对企业经营的不当干预，提高企业经营的活力和效率有很大积极作用。 祝波善也认为，从管资产到管资本的调整比较大，引起的争议也比较大。但从文件内容看，国资委未来肯定还将存在，而且，国资委不仅将继续会存在，而且将扮演游戏规则制定者的角色，那些管资本的投资公司也将位于国资委名下，国资委未来主要是做老板，管人、管事这些都交给企业董事会和管理层来做。 民生证券宏观研究员朱振鑫则表示，现行国资管理体制由国资委主导，包括“管资产、管人、管事”，国资委身兼“裁判员”与“教练员”双重身份。未来国有资产管理体制改革方向是参照国内的“汇金模式”与国外的“淡马锡”模式，形成独立的裁判员和教练员，推动政府职能向“以管资本为主”转变，建立国资委-国有资本运营和投资公司-经营性国企的三层管理体制。 分析 国企改革概念股是否迎来利好? 南北车合并，交行混改，国企改革的重磅大戏一度被视为A股的助推力。这次，国有改革方案指导意见袭来，堪称资本市场的一副重磅***。 数据显示，目前国企改革概念股超过百只，且市值巨大。截至9月11日，中国建筑、上汽集团、上海电气、格力电器等上市公司总市值均超过千亿元。相比之下，也有最新总市值还处在100亿元以下的公司，例如华虹计通总市值仅24.7亿元。 英大证券首席经济学家李大霄表示，******印发《国企改革指导意见》是重大利好，对于完善现代企业制度、发展混合所有制经济、增加国企活力、防止国有资产流失都具重要的指导作用，对提升经济增长效率有重要作用，对于股票市场的稳定发展也有积极作用。 不过，也有分析人士认为，本次改革效果有待考察。 对于国企改革概念股今年上半年遭遇爆炒，本次又再度成为焦点，李大霄则表示，针对国企改革概念股，也应该进行冷思考，满足如下三个因素的才真正值得投资。首先是有实际利好的公司，这些公司能够通过国企改革提升效率，产生协同效应，通过国企改革慢慢改善经济实体，如果只是概念，要远离。第二，对国企改革的公司要看原来的基础是否牢固，基础好加效率提升，就有估值提升空间。第三，要看目前是否存在股价低估的问题。 李大霄提示投资者，“国企改革对股市的利好要真正作用于实体经济的利好，否则只是概念噱头和遥远的希望，就不靠谱了”，李大霄表示。 国企改革那些年 1978年-1992年准备阶段 核心是放权让利，初步探索所有权和经营权的分离，推动国有企业从计划经济下的纯政府部门向下的企业转变，国有企业的生产效率有所提高。 1993年-2002年起步阶段 核心是壮大国有企业。这一阶段，国企亏损异常严峻。1992年，中共十四大召开之后，国企改革也转向更为根本性的所有制层面。股份制改造，国企兼并、重组、破产和出售逐渐掀起**。 2003年-2013年攻坚阶段 核心是做强国有企业，通过股份制改造积极推动混合所有制，建立现代企业制度，一大批巨无霸央企**资本市场。 2013年至今步入** 十八届三中全会之后，国企改革进入第四阶段，此次发布的《关于深化国有企业改革的指导意见》标志着国企改革第四阶段步入**。 五大重要举措 1国企分商业和公益两类 商业类 按照市场化要求实行商业化运作，以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标。依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。 公益类 以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，引入市场机制，提高公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。 2薪酬分配由企业自主定 ●推进公司制股份制改革。积极引入各类投资者实现股权多元化，大力推动国有企业改制上市。逐步调整国有股权比例。允许将部分国有资本转化为优先股。 ●健全公司法人治理结构。重点是推进董事会建设，切实解决一些企业董事会形同虚设、“一把手”说了算的问题。 ●建立国有企业领导人员分类分层管理制度。坚持党管干部原则与董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法行使用人权相结合。 ●实行与相适应的企业薪酬分配制度。企业内部的薪酬分配权是企业的法定权利，由企业依法依规自主决定。 ●深化企业内部用人制度改革。建立健全企业各类管理人员公开招聘、竞争上岗等制度，拓宽选人用人视野和渠道。 3从“管企业”转为“管资本” 以管企业为主以管资本为主 ●推进国有资产监管机构职能转变，准确把握依法履行出资人职责的定位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全，建立监管权力清单和责任清单。 ●改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。 ●推动国有资本合理流动优化配置，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。 ●推进经营性国有资产集中统一监管，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算制度。 4推进国企混合所有制改革 目标 促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。 举措 ●坚持因地施策、因业施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。 ●引入非国有资本参与国有企业改革。鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式，参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。 ●探索实行混合所有制企业员工持股。坚持试点先行，在取得经验基础上稳妥有序推进，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。 5内外监督防止国有资产流失 ●强化企业内部监督，突出对关键岗位、重点人员特别是“一把手”的监督，防止权力滥用。 ●建立健全高效协同的外部监督机制，整合出资人监管、外派监事会监督和审计、纪检监察等监督力量，建立监督工作会商机制，提高监督效能。 ●实施信息公开加强社会监督。 ●建立健全重大决策失误和失职、渎职责任追究和倒查机制，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。 A06-A07版采写/新京报记者赵嘉妮刘素宏赵毅波